Lausunto talousvaliokunnalle – Sijoitusrahastolain kokonaisuudistusta koskeva HE 243/2018

Talousvaliokunnalle 11.12.2018 | HE 243/2018

Talousvaliokunta on pyytänyt Pääomasijoittajat ry:ltä lausuntoa sijoitusrahastolain kokonaisuudistusta käsittelevästä hallituksen esityksestä 243/2018. Yhdistys ei ole ollut mukana työryhmän kokoonpanossa, mutta yhdistystä on kuultu valmistelun aikana. Yhdistys lausuu kannanottonaan seuraavaa:

Yhdistys pitää sijoitusrahastolain kokonaisuudistuksen tavoitteita kannatettavina ja ehdotusta tarpeellisena Suomen markkinoiden kilpailukyvyn parantamiseksi.

Erikoissijoitusrahastoja koskevan sääntelyn siirtäminen vaihtoehtorahastojen hoitajista annettuun lakiin (myöhemmin AIFM-laki) on lähtökohtaisesti kannatettava. Jatkossa on kuitenkin pidettävä huolta siitä, että samassa laissa säänneltyjen erilaisten toimijoiden erityispiirteet tunnistetaan ja varmistetaan, että lain säännökset ovat toimivat ja sopivat kunkin toimijan erityispiirteisiin. Se, että erilaisia toimijoita säännellään samalla lailla ei saa johtaa siihen, että kaikille toimijoille annetaan samanlaiset säännökset huomioimatta erilaisia toimintamalleja ja -periaatteita. Tekninen sääntelyrakenne ei saa siten johtaa kansalliseen ylisääntelyyn vaan toimijoiden erityispiirteet ja sääntelyn oikeasuhtaisuus olisi varmistettava myös jatkossa. Tarpeetonta kansallista lisäsääntelyä on vältettävä.

•Sijoittajansuojan vahvistamiseksi Finanssivalvonnalle ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuus antaa markkinoinninaloitusilmoitukseen kielteinen päätös, mikäli se katsoo, etteivät lain edellytykset ei-ammattimaiselle asiakkaalle markkinointiin täyttyisi. Toimiluvalliselta vaihtoehtorahastojen hoitajalta edellytettäisiin lisäksi asiakaskohderyhmän sopivuusarviointia ei-ammattimaiselle asiakkaalle tarjottavien vaihtoehtorahastojen osalta. Nämä sijoittajansuojaa edistävät ehdotukset ulottuvat monilta osin ammattimaista sijoitustoimintaa harjoittaviin toimijoihin, jolloin olisi harkittava keinoja mitoittaa sääntelyn soveltaminen oikealle tasolle tarpeettoman hallinnollisen taakan lisäämiseksi. Muutoksen yhteydessä olisikin tarpeen täsmentää, että pitkälti kuluttaja-asemassa olevien asiakkaisen suojaksi tehtyjä sääntöjä ei ole tarkoituksenmukaista soveltaa täysimääräisesti tilanteessa, jossa sijoittajat ovat luonteeltaan ammattimaisia sijoittajia.

•Talousvaliokunta on katsonut jo aikaisemmin, että (TaVM 1/2017 – HE79/2016) sijoittajansuojaa koskevat säännökset sopivat huonosti pääomasijoitusrahastojen luonteeseen erityisesti tilanteissa, joissa ei-ammattimaisen sijoittajan käsite ulottuu käytännössä katsoen ammattimaisiin sijoittajiin kuten säätiöihin tai perheyritysten sijoitusyhtiöihin taikka suuria kertasijoituksia tekeviin varakkaisiin yksityishenkilöihin (ns. harmaa alue ammattimaisten ja ei-ammattimaisten sijoittajien käsitteistön välissä). Pyydämme huomioimaan tämän asiayhteydessä.

•Kannatamme, että vaihtuvapääomaista sijoitusyhtiötä koskevan sääntelyn valmistelu siirretään jatkovalmisteluun.

Ehdotuksen yleiset tavoitteet ovat kannatettavia

Hallituksen esityksessä ehdotetaan sijoitusrahastolain uudistamista kokonaisuudessaan ja uuden sijoitusrahastolain antamista. Esityksen tavoitteena on osaltaan edistää suomalaisen sijoitusrahastotoiminnan kustannustehokkuutta ja kilpailukykyisyyden säilymistä. Yhdistys pitää sijoitusrahastolain kokonaisuudistuksen tavoitteita kannatettavina ja ehdotusta tarpeellisena Suomen markkinoiden kilpailukyvyn parantamiseksi.

Erikoissijoitusrahastoja koskevan sääntelyn siirtäminen AIFM-lakiin

AIFM-lakiin ehdotetaan lisättäväksi kokonaan uusi luku, jossa säädettäisiin erikoissijoitusrahastoista ja viitattaisiin soveltuviin sijoitusrahastolain säännöksiin rahaston juridiseen muotoon liittyvien erityisten seikkojen, kuten rahasto-osuusrekisterin pitämisen ja rahasto-osuudenomistajien kokouksen, osalta. Yhdistys pitää ehdotusta lähtökohtaisesti kannatettavana.

AIFM-lain haasteena on se, että samassa laissa säännellään hyvin erilaisia toimijoita kuten esimerkiksi listaamattomiin startup- ja kasvuyrityksiin sijoittavien pääomasijoitusrahastojen hoitajien toimintaa sekä hyvin erilaisella strategialla toimivia hedge- ja erikoissijoitusrahastoja.

Erilaisten toimijoiden erityispiirteet tulisi voida tunnistaa myös jatkossa ja varmistaa, että lain säännökset ovat toimivat ja sopivat kunkin toimijan erityispiirteet huomioon ottaen. Se, että erilaisia toimijoita säännellään samalla lailla ei saa johtaa siihen, että kaikille toimijoille annetaan samanlaiset säännökset huomioimatta erilaisia toimintamalleja ja -periaatteita. Tekninen sääntelyrakenne ei saa siten johtaa kansalliseen ylisääntelyyn vaan toimijoiden erityispiirteet ja sääntelyn oikeasuhtaisuus olisi varmistettava myös jatkossa.

Markkinointi ei-ammattimaiselle asiakkaalle ja uudet toimiluvallisia toimijoita koskevat tuotehallintavaatimukset

Ehdotuksen mukaan erikoissijoitusrahastoja koskevan sääntelyn siirtämisen yhteydessä esitetään myös muita muutoksia AIFM-lakiin. Yksi tällainen muutos on esimerkiksi AIFM-lain 13:3 §:ään lisättävä uusi 5 momentti, jonka mukaan toimiluvallisilta vaihtoehtorahastojen hoitajilta edellytettäisiin jatkossa asiakaskohderyhmän sopivuusarviointia ei-ammattimaiselle asiakkaalle tarjottavien vaihtoehtorahastojen osalta.

Tältä osin yhdistys pitää perusteltuna esityksen mukaisesti, että ehdotus ei koske rekisteröityviä vaihtoehtorahastojen hoitajia, koska Finanssivalvonta voi jo voimassa olevan sääntelyn puitteissa arvioida osana poikkeusluvan myöntämistä, että vaatimukset tältä osin täyttyvät.

Lain vaikutusarvioinnissa olisi lisäksi hyvä huomioida se, että startup- ja kasvuyrityksiin sijoittavien pääomasijoitusrahastojen ”asiakkaat” eli rahastosijoittajat ovat tavanomaisesti institutionaalisia sijoittajia kuten työeläkeyhtiöitä, pankkeja ja vakuutusyhtiötä. Yksityishenkilöiden osuus rahastosijoittajista on ollut vuosina 2008-2015 vain 2 % kaikista rahastosijoittajista. Käytännössä sijoittajansuojaa koskevat säännökset ulottuvat kuitenkin (EU-sääntelyn kanke-asta ja tarpeettoman laveasta ”ei-ammattimaisen sijoittajan” käsitteestä johtuen) usein myös tarpeettomasti ammattimaista sijoitustoimintaa harjoittaviin toimijoihin.

Myös talousvaliokunta on katsonut jo aikaisemmin, että (TaVM 1/2017 – HE 79/2016) ”sijoittajansuojaa koskevat säännökset sopivat huonosti pääomasijoitusrahastojen luonteeseen erityisesti tilanteissa, joissa ei-ammattimaisen sijoittajan käsite ulottuu käytännössä katsoen ammattimaisiin sijoittajiin kuten säätiöihin tai perheyritysten sijoitusyhtiöihin taikka suuria kertasijoituksia tekeviin varakkaisiin yksityishenkilöihin (ns. harmaa alue ammattimaisten ja ei-ammattimaisten sijoittajien käsitteistön välissä).

Näin ollen toteamme, että tuotehallintaa koskevat säännökset aiheuttavat käytännössä tarpeetonta hallinnollista taakkaa tilanteissa, joissa ”sääntelyllä suojattavat” pääomasijoitusrahaston rahastosijoittajat ovat pääasiassa ammattimaista sijoitustoimintaa harjoittavia sijoittajia. Tällaiset sijoittajat eivät tarvitse tuotehallintasääntelyä suojakseen, koska sijoituksen tekeminen on pitkäaikainen sitoumus ja sijoituksen tekeminen on usein pitkällisen prosessin ja keskustelun tulos. Lain perusteluissa tulisikin tehdä selväksi, että käytännössä ammattimaisten sijoittajien tapauksessa vaihtoehtorahaston soveltuvuus aiotulle kohderyhmälle tulisi voida todeta tilanteen luonteeseen sopivalla ja kevyellä tavalla tarpeettoman hallinnollisen taakan välttämiseksi. Tämä on mahdollista, koska kyse on kansallisesta säännöksestä. Tällaista tulkintaa puoltaa myös edellä mainittu talousvaliokunnan näkemys, joka olisi hyvä todeta lain perusteluissa.

Kyseinen säännös onkin hyvä esimerkki siitä, että erilaisten toimijoiden erityispiirteet tulisi voida huomioida sääntelyssä oikeasuhtaisen ja tarkoituksenmukaisen sääntelyn laatimiseksi. Sijoittajansuojaan liittyvät tarpeet ovat hyvin erilaisia riippuen siitä, onko sääntelyllä tarkoitus suojata kuluttajan asemassa olevia yksityishenkilöitä vai onko kyse ammattimaisesti sijoitustoimintaa harjoittavat tahot. Sääntelykokonaisuuden kattaessa hyvin erilaiset toimijat vastaavia haastavia sääntelytilanteita saattaa esiintyä yhä useammin jatkossakin.

AIFM-lain markkinointi-ilmoitusta koskevat uudet säännökset vaativat täsmentämistä oikeusvarmuuden lisäämiseksi

Hallituksen esityksessä ehdotetaan uutta säännöstä, jonka mukaan Finanssivalvonta voi kieltää markkinoinnin aloittamisen ei-ammattimaisille asiakkaille, mikäli se katsoo päätöksessään tarkemmin esitetyin perustein, että vaihtoehtorahasto ei täytä 13 luvussa asetettuja markkinoinnin edellytyksiä (AIFM-lain 21:4.3 §).

Lain perusteluissa viitataan siihen, että kielto voi seurata siitä, jos vaihtoehtorahaston hoitamisessa tai sen tuotehallintaan liittyvissä järjestelyissä ei ole riittävästi varmistuttu siitä, että vaihtoehtorahasto sopii aiotulle kohderyhmälle. Säännös on vielä käytännössä hyvin tulkinnanvarainen ja saattaa aiheuttaa käytännön hankaluuksia vaihtoehtorahastotoiminnan hoitamiseksi Suomessa. Säännöksen toimivuutta tulisi seurata, jotta mahdolliset ongelmalliset tulkintatilanteet voitaisiin myöhemmin korjata täsmentämällä uuden säännöksen tarkoitusta.

Lakia on ehdotettu muutettavaksi myös siten, että Finanssivalvonnan on annettava määrä-ajassa kielteinen päätös markkinoinnin aloittamisesta. Ehdotus on hyvä ja oikeusvarmuutta lisäävä ehdotus (AIFM-lain 21:4.2 §).

Pääomasijoittajat ry
Toimitusjohtaja
Pia Santavirta